第三部分 近期关于国家和政治能力的研究第11节 作为政府规模的国家力量

朕即国家 ——路易十四 我已经指出国家的政治能力取决于合法性制度的建构。从表面上看来，这一观点好象与近期的民族国家的研究尤其是与那些国家力量（state strength）的研究颇有共同之处。是的，我在第一章中就已表明这些研究已经把我们带回到早期发展研究研究过的许多问题。现在我们来考察一下能帮助我们理解政治能力的近期的成果。 首先，我已经强调过作为法律实体的民族国家与国家力量之间的区别。国家的法律定义有两条标准：国家有固定的版图，在国家有权与它国发展关系的意义上国家是独立的、拥有主权的（Brownlie，1979，73-76）。这就给我们提供了一个能限定我们所关注的分析单位的法律意义上的国家定义。这一法律属性在大多数现代民族国家中是一致的。 当然，就法律意义上的国家定义仍有分歧，因为主权包含有国际社会的承认的意义，并且在现代的国家体系中这种承认并非普遍。比如，白俄罗斯和乌克兰尽管都是联合国的会员签字国，但直到1991年末它们实际上并没有为国际社会视为独立的主权国家，甚至只是在潜在的意义上也是如此。

象六、七十年代的南越或八十年代的阿富汗这样的附属国的主权至少也是问题重重的。另一方面，台湾在1971年丧失联合国会员国的地位进一步增加了台湾作为主权国家法律地位的模糊性，尽管这个国家仍然与其它许多国家保有着外交关系。与此类似，南非共和国在1974年虽然没有获得出席联合国大会的资格，但它仍然保留着联合国会员国的法律地位。 这些情况提醒我们法律地位是模糊的、不确定的；并非所有国家都拥有这一必不可少的东西。关键在于这些例外构成了总体中的极少数，虽然就它们而言，会员国的地位非常重要。显然，大多数国家符合法律地位标准。 与此相比较，国家力量的问题与政治效能（strength）和政治能力（capacity）密切相关。这一问题（法律地位的问题）的提出直接表明一些国家比另一些国家更具效能。因此，在法律地位作为一个必须加以考虑的相对持久的因素（在当今民族国家体系的背景中）的地方，对国家力量的考虑也就把一个或者更多的变量孤立起来了。 在此书中，我将就国家力量问题的两个基本的视角逐次进行研究。第一个基本视角把国家力量等同于规模（size），因此，强国家就是那些控制了更多资源的国家。

第二种视角回避规模问题而把国家力量想象为获取独立或自主决策的能力（capability）。 把国家力量与政府规模连接起来的思想在有些时间里非常盛行。卡诺伊（Carnoy）在《国家与政治理论》（State and Political Theory）一书中直截了当地论述道： 这是一本政治学专著。是一本关于政治在塑造当今世界社会变迁时日益发挥重要作用的政治学的专著。在经历两个世纪的经济增长之后，发达资本主义社会的基本问题不再是为追求产出最大化而要求的资源的充足和有效配置的问题。产出的方式、何谓产出、产出什么以及由谁决定发展政策是今天颇具意义的“经济”问题。这些问题就象在生产领域里一样在政治领域里得到解决。 政治学颇具重要性的另一原因是：随着经济的世界范围的发展，公共部门——在此指国家——在每一个社会中（无论是发达的工业社会还是第三世界的原料出口国）、在社会的每一个方面——不只是在政治领域，还在经济领域（生产、财政、分配）、意识形态领域（教育、媒体）、法律执行领域（警察、军队）都变得日趋重要起来。国家影响为何增长、如何增长的问题已成为我们这一时代的社会科学家的（或许是）关键话题。

国家掌管着经济发展、社会安全、个人自由的钥匙，并通过日渐增长的复杂的工具掌管着自身的兴衰成败的命运（Carnoy，1984，3）。 在这段论述中，国家被定义为公共部门，国家力量或国家能力也被直接等同于政府规模。政府对资源实施控制的范围越广，国家也就越强大。此外，既然政府规模是根据公共部门的标准来加以衡量，那资源力量就只是在经济学的意义上而言。公共部门越大，国家也就越强大。公共部门的准确所指是什么呢？有时它指的是政府雇员的数量，但更为普遍的情况是它据预算标准要么指政府财政收入要么指政府财政支出。公共部门还有政府消费与所有消费之间比率的意思。这一比率增加，公共部门的规模也就越大，因而政府的力量也就更为强大。 在这个意义上，这一视角有很多地方值得介绍。我早已指出，政治关注的是那些更多时候指的是经济物资的价值性资源的分配冲突。此外，公共政策的基本内容是对公民收入的控制。卡诺伊坚持认为，把能根据经济准则来加以解决的简单的生产问题视作政治的中心问题要更为合适些。在这一情境中，把国家力量视作公共部门的规模有着充分的外在感召力。 与此同时，卡诺伊的观点掩盖了一个有趣的问题。

尤其突出的是，他的政治在当今世界日趋重要的观点假定了在不太遥远的过去政治多少显得并不十分重要这一事实的存在。换言之，他的观点告诉我们，在现在把生产和消费问题视作政治问题更为合适，而在过去的一段时期内（并没指出是哪一段时间）这一问题被合理地理解为经济问题，而且资源配置被理解为根据效率原则由市场决定并加以解决的。因此“政治的地位日趋重要。” 现在民族国家真的成了一个预设为为自身存在而拥有一定程度的科学技术水准的实体、甚至是法律实体的东西。确实，人类学家已经把我们的注意力引向技术非常原始的没有国家的社会（e.g.,Southall,1968; Mair,1977）。但这并不意味着政治与那些无国家的社会没有任何关联。与此同时，在过去的数十年间，几乎在所有的地方，民族国家的公共部门急剧增长的事实并不意味着政治同时就变得更为重要。它只是简单地告诉我们政府在提取经济资源的时候变得更为有效。尽管制度基础已发生明显改变，但这在路易十四时期和今天的法国政治具有同等重要的意义。现代希腊和古希腊城邦之间的差别并不能说明二者之间政治活动水平之间的差别。政治总是发挥着中心作用，扮演着一个关键的角色。

尽管卡诺伊为国家力量等同于公共部门规模这一观点提供了充分的理由，公共部门规模这一概念本身并无普遍性。不错，公共部门规模这一概念是先于国家力量受到重视。尽管这一事实未被承认，但公共部门规模在政治发展研究传统里被很多学者例如多伊奇（Deutsch，1961）、阿尔蒙德和鲍威尔（Almond and Powell，1966，p193）、拉斯托（Rustow，1967，p289）和爱克斯坦（Eckstein，1982）视为反映国家能力的一个重要因素。1970年，施威尼茨（de Schweinitz）提出了政治生产总值（Gross Political Product）这一概念。它即使不能等同也是近似于经济学家的政府物资和公共服务支出的概念（1970，p526）。与此相似，柏伊姆（von　Beyme，1985，p12）也根据政府规模的标准来定义国家力量这一概念。在他的思想中，国家被视作政治——行政系统。而哈里斯（Harris，1986，p145-149）则把国家等同于公共部门。 与之类似的是，人们常常认为，因为工业化对提高财政能力有着巨大影响而在现代国家的形成中起着关键的作用。

比如阿丹特（Ardant，1975，p220）就断言“工业力量就通过给国家提供财源，更确切地说是通过提高财政能力的方式来影响国家权力。财政制度是经济基础进入政治结构的引导者。”这一结论提醒我们，象民族国家一样，公共部门也是一种现代形式。 考虑到这些，我们就会明白，在收入不平等、经济增长和相关的一些问题的一系列研究中根据公共部门大小的标准来想象国家能力，一点也不觉得奇怪（e.g.,Rubinson，1976，1977；Rubinson and Quinlan，1977；Weede，1980；Weede and Tiefenbach，1981；Moon and Dixon，1985；Rouyer，1987）。这种解释与卡诺伊的解释非常相似。例如，鲁宾逊（Rubinson）就这样论述： 政治控制或者说国家力量指的是国家支配居民行动的程度。既然暴力是一个并不稳定的施加控制的方式，那强国家就是那些把暴力转换成了一套——能赋予制定规则的权力和对本国居民施加控制行动的——稳定的权威关系的国家。

这样，强国家的标志就不是军队的规模或者权力集中在寡头手里，而是国家机器把制定规则和对经济行动施加控制权力中最为重要的控制权占为己有（1976，641—42）。 鲁宾逊的暴力不构成国家力量基础的观点与我在第二章中的论述完全一致。更为有趣的是他把政府制定规则和控制经济活动的能力与国家力量等同起来。而且正是这一等同使得他接下来把国家力量的操作性的定义界定为政府财政收入占国内生产总值的百分比。把前面政府收入和政府支出的联系结合起来考虑，这意味着国家力量实际上是公共部门规模的增长。 与卡诺伊相比，鲁宾逊的观点并不包含随着公共部门的增长，政治多少变得更为重要一些的意思。相反，它只是表明随着技术的不断变迁，政府能力也在不断增长，现代国家比它的前任更有能力施加政治控制。即便如此，这一概念仍然遗留两个主要的问题。其一，如果我们承认公共部门的规模是国家力量的体现，那么在选择可行度量标准之时还有很大的实际困难。其二，更为根本的是，它将导致在公共部门和私有部门之间作出区分的更大的困难。现在让我们依次探讨这两个问题。