第二节 前期的洋务

-、总理衙门与南北洋大臣

一八六〇年北京议和之后，恭亲王等所重视的事，为今后如何与西人相处，以求彼此相安。鸦片战前，海上国家的对华贸易，归广东

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当局处理。五口开港，中外商务分归两江、两广总督主持，而以兼有钦差大臣衔的两广总督为重心。英、美、法的外交代表驻香港、澳门或广州，遇事不易和他们商谈，久已不满，希望能与北京直接往来。此为修约要求的由来，亦为第二次战争原因之一。

战后英、俄、法、美四国公使正式驻京。按照中俄条约，俄使可与军机处来往，他国公使当然可以援行，但非清廷所愿。因为军机处掌理最高军政，不惟涉及机密，亦有关体制。再者，今后中外交涉益繁，必须悉心经理，专一其事，期能合乎机宜。

恭亲王等考虑的结果，拟订《办理通商善后章程》六条，其中之一为京师设立“总理各国事务衙门”，以王大臣领之，并派军机大臣兼管，庶免歧误。应置司员，分别于内阁、部院、军机处各司员章京内挑取，轮班入值。一八六一年一月二十日（咸丰十年十二月初十日），诏如所议，派恭亲王与桂良文祥办理。此为中国专设外交机构的开始，亦为关于新政的第一项措置。

总理各国事务衙门初名总理各国通商事务衙门。恭亲王以中外交涉不限于通商，为免外人滋生疑虑。对外简称总理各国事务衙门。删去“通商”二字，通称为总理衙门，再简称为“总署”或“译署”，性质与军机处颇多相似之处。其一，两者均为临时组织，并非正式官署，拟俟外国事务较简，即予裁撤。实际上今后洋务日多一日，终成为永久机构。其二，两者的组织均为委员制，各有首领一人，大臣均为兼任，司员由他处调用。总署大臣初为三人，仅文祥为军机大臣。稍后恭亲王、桂良均入军机处，续加入的宝鋆亦系军机大臣，总署与军机处几成一体。军机大臣通常四至六人，总署大臣常在十人左右。其三，两者的名实均不相符，军机处原司用兵机密，后成为一切政令之地。总署原司中外通商交涉，后成为洋务的总汇，商务、教务同归办理；海关、轮船、火器、学堂以及铁路、电线、矿务、海军等，凡与西洋有关的新政，亦无不由其筹划主持。简言之，同、光年间的自强事业，俱属于总署，成败亦系于总署。恭亲王主持总署约二十四年（一八六一至一八八四），在此其间，军机大臣兼值最久的为文祥（一八六一至八七六）、宝鋆（一八六一至一八八四），后为沈桂芬（一八六九至一

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八八〇）、李鸿藻（一八七六至一八八四），文祥又为早期的关键人物。

恭亲王等拟订的办理通商善后章程中有一条为南北口岸分设大臣，理由是口岸增加，北起牛庄，南迄琼州，地方辽阔，如仍俱归原设的五口钦差大臣办理，“不独呼应不灵，各国亦不愿从。且天津一口，距京甚近，各国在津通商，若无大员驻扎办理，尤恐诸多窒碍”。时五口钦差大臣，已字广州移置上海，先由两江总督兼任，旋由驻上海的江苏巡抚署理。天津开埠后，以直隶总督不能专驻该地，将天津、牛庄、登州三口合设一办理通商大臣，遇有要求，会同直隶总督、山东巡抚、奉天府尹办理，通称为北洋通商大臣。旧有五口及新增长江沿海各口，仍令驻上海的钦差大臣办理，通称为南洋通商大臣。

通商大臣的设置，除上述理由外，尚别有用意。一则各口事务如有专人办理，总署既可减轻负荷，必要时复可用作缓冲。再者中外交涉，均在天津、上海办理，驻京公使，将无事可为，日久或自行退去。一八七〇年以天津对外交涉日繁，裁撤三口通商大臣，改以直隶总督为钦差大臣，所有洋务、海防事宜，均归经营，每年春间移驻天津，冬令再回保定。这时直隶总督巳为李鸿章。同年命两江总督曾国藩充办理南洋通商事务大臣。从此南北洋通商大臣，成了两江、直隶总督的固定兼职。

畿辅为重镇，直督为疆吏领袖，李鸿章又久于其位，北京倚为干城，北洋的重要性远在南洋之上。北洋大臣大都为出身淮军系统的人物，南洋大臣大都为出身湘军系统的人物。

二、赫德与海关

新政或洋务的推动，直接间接皆受了西方的刺激和启发。以个人而论，关系尤大的应推赫德（一八三五至一九一一），不论其动机如何，而其影响则不可否认。

赫德（Robert Hart）为爱尔兰人，以优异成绩毕业于贝尔法思特（Belfast）

皇家学院，习语文、哲学。一八五四年来香港，受知于总督包令。初任宁波英领事馆助理翻译，一八五八年调广州领事馆助理及英法管理委员会秘书。翌年，任广州领事馆翻译，转粤海关副税务司。一八六一年第一任总税务司李泰国因医治旧伤，请假返英，自行指派

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江海关税务司费资赖（G. H. Fitz-Roy）与赫德共同代为负责。费资赖不通中文及中国事情，实际归赫德主持。李泰国时年二十九，赫德年二十六，这两位青年均长于行政组织，但性情大不相同。李泰国狡悍跋扈，阴狠自大，赫德比较和易，事理明达。是年六月到京，先见文祥，继遏恭亲王，报告征收情形及今后应采办法。又建议购置兵轮，入江助剿。文祥、恭亲王对他的印象极佳，正式委他代办总税务司事务。长江开埠，本应俟乱平之后，因赫德之请，提前办理。湖广总督官文之得知北京政变消息，即来自赫德。一八六三年，李泰国去职，赫德实授总税务司，直至一九〇八年。

清朝海关行政一向操之于与内务府有关的人员，营私吞蚀，弊窦丛生。五口通商后，对内蒙混如故，对外复乏知识，外商乘机偷漏，以多作少，虚报货品，常将贵重者列入价廉者之内，甚至全部走私入口；土产出口，亦常概不报验。由商人兼任的各国领事，与之互通一气，以至每年数百万两的正额无法征足。一八五四年，上海海关由外人代理，一八五九年洋税务司制度正式成立。李泰国曾拟订海关行政计划，及新关开办章程，规模渐备，恭亲王给他的劄谕说明总税务司的职责，一为帮同海关监督办理各口岸海关事宜，一为考核海关洋员功过。据赫德估计，今后每年可得一千万两。①一八六四年赫德与总署议定海关募用外人帮办税务章程，赫德有任免关员的全权，总税务司衙门自上海迁设北京。洋员包括正副税务司、帮办、扦手，除极少数的法、美、德人外，悉为英籍，虽系以个人才学为准，亦与他们国家的贸易额有关，各国公使力事争取。税务司总揽一切，关监督形同虚设。七十年代。洋员共约四百人，旋达六百人，薪金总数至百万两以上。每一税务司年薪自三千两至六千两，或九千两，副税务司年薪自三千两至三千六百两，助理自九百两至二千两。②低级人员如书办、文吏、通事等为华人，年薪仅二三百两至一二千两。

洋员估价验货，往往不尽不实，阴袒外

——————————①时各关每年所收近七百万两，一八七一年后，超过一千一百余万两。

②美国哈佛、耶鲁等大学毕业生亦有来应征者，哈佛出身的马士（H. B. Morse）

等四人系一八七四年参加。

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商，复常为其本国搜集情报，并非尽忠于职守。

李泰国时期卜鲁斯已说，此一外人管理海关制度，不但可保证中国税收，并可保障英国利益，又可作为中国的外交顾问，供给英国情报，无形中左右中国政府。

赫德期间，税收逐年上增，十余年后，每年达二千万两，为最可靠的财源。同治年间，新政的经费，十九取之于此，中央与疆吏对他信任有加。他的影响力量更大，新政的举办多出于他的建白。恭亲王、文祥遇事征询他的意见，有时任用督抚亦和他商量，外交问题，自不待言。他如新式教育及邮政亦归他兼管，最大的权力仍在财政。关税所入，先扣除赔款外债。一八六〇年对英、法的赔款，除一百三十万两由户部及直隶、广东支付外，余悉于各海关税项下提四成摊给。一八六一至一八六四年上海所借的外债六十三万两，一八六二年及一八六四年福建所借的六十五万两，一八五七及一八六六年广州所借的六十二万两，及左宗棠西征期间的借款，或由关税归还，或由关税担保，此后成为常例。

九十年代倡导变法的陈炽，对于外人掌管海关之害有如下之论：“天下事利之所在，即权之所在，不可轻易假人者也。乃有非我族类，久假不归，盘踞要津，根深蒂固。清关厘税岁入三千万，仰其鼻息，以为盈虚。引党数百人，糜工二百万。

渐而阴持朝议，显绾邦交。偶或侵之，颠蹶立至，吨钞数及百万，本国家有利之源，乃一意把持，据为已有。……家资之富，可以敌国。……阻挠税则，左袒西商，……

貌类忠诚，心怀鬼蜮。……英君主授以男爵，功在彼国，其事可知。西人之入中国者，尊敬畏服，望若天人，视官吏蔑如也。”赫德的权势确是极大，除了恭亲王、李鸿章，当时无人可与比拟。不过如专就海关本身而言，他的建树终不可泯灭。总计赫德在华五十四年，任职海关四十九年，其中四十六年为总税务司。

三、英、美的合作政策与外交诱导

一八六〇年之后，恭亲王、文祥立意与西方国家和好相处。各国亦欲逆取顺守，互不猜忌，使中国安定，方好享受已得权益，进而再予扩大，使中国听从它们的指导。独占中国贸易额大半的英国，尤望

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顺利地发展商务，除帮助清朝敉平内乱外，并尽可能促进中国的对外关系，同时加强其自卫力量，以免主权领土为某一国攘夺。英国驻京第一任公使卜鲁斯（任期为一八六〇至一八六四）和他的继任者阿礼国（任期为一八六五至一八六九），所采行的就是这种政策。美国对于东亚市场十分重视，日本开放后，更具兴趣。南北战争后，国势重振。工商业复兴，为将来利益计，必须使中国不为列强分割，方可为自己保留余地。利益均沾、机会均等是它的一贯对华方针。英国认为今后列强应当携手，避免竞争，不致相互抵消。美国具有同感，国务卿西华德（W. H. Seward，任期为一八六一至一八六九）为对华政策的制订人，第一位驻京公使蒲安臣（任期为一八六一至一八六七）为执行者。英、美采取平行外交，劝导恭亲王、文祥对外结好，对内改革，事事借力西人，仿行西法，是即所谓“合作政策”。从好处说，他们是与人为善，如中国应付得当，可以为利，否则为害亦巨。俄、法态度与英、美不尽一致，不过俄国在东亚所获已大，转而经营近东及中东，不妨暂观一时。法国形势较孤，忙于经营越南，希望乘机加强其在华的保教地位及推进他种权利。

合作政策的初步表现，可以中外续订新约为例，恭亲王等预料其他西方国家势必步英、法、俄、美后尘，请求立约，命上海钦差大臣预为阻止，但势不可能。一八六一至一八七四年，先后与中国订约的计有普鲁士（一八六一）、葡萄牙（一八六二）、丹麦、荷兰（一八六三）、西班牙（一八六四）、比利时（一八六五）、意大利（一八六六）、奥地利（一八六九）、日本（一八七一）、秘鲁（一八七四）

十国。普鲁士为新兴强国，总署初示犹豫，英、法代为说项，谓普为大国，不可不允。丹麦亦因英、美的协助，如愿以偿，约中关于商务条款，亦予英、美以若干方便。葡约签字后曾生波折，迟至一八八七年方正式成立，中国承认澳门永为葡有，葡允协助中国征收澳门烟税，此为赫德的调解。秘鲁因有虐待华工之事，特立查办专条。这些条约大都系在天津签字，原因是总署不愿于立约前让各国代表入京，避免和他们直接谈判。条约的内容，与前此各国所订者相同，包含各种特权，可见总署的主政者，仍缺乏近代外交知识，任听外人摆布。较为例外的

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是中日条约。

清廷的内部兴革，亦非完全自发。蒲安臣初到北京，即劝恭亲王编练一支能战的军队，表面的理由为平定内乱，另一不便明言的动机在强化华尔的常胜军，增高美国在华的发言权。一八六四年六月，南京行将攻下之时，蒲安臣通令美国领事，与中国官员合作，承认中国的合法利益，正当执行条约规定，以公平外交代替武力。

英人不仅先后在天津、上海为中国练兵，并劝购置兵轮，用意与美国相同。及太平军瓦解，清廷政权稳定，于是分由赫德与英国使馆参赞威妥玛出名，于一八六五年十一月及一八六六年三月，向总署呈递《局外旁观论》与《外国新议略论》，建议兴办其他新政，事前英、美外交官曾参与其事。时驻京公使经常在蒲安臣的寓所聚会，商讨未来对华的应行政策。《局外旁观论》提出之前，蒲安臣面告文祥，各国均愿以公正态度与中国交涉。文样亦称道他是中国的真实友人，处事和平，知中外大体。赫德总掌海关行政以来，税收激增，总署对他自多好感。威妥玛为最谙悉中国事情的英人，他的《外国新议略沦》系由阿礼国代致，无异作赫德的支援。两人所论，不外内治外交的种种利弊，而归之于急需借法自强。他们首先强调条约关系至大。赫德说：某事当行或不当行，有条约可凭，如不遵照，势必召来战争，而出以强迫，或起而代行，不如自办、早办。他所重视的为铸银钱、修铁路、造轮船、设电线，主张洋商华商合办，明言此为日后外人所必请。其次为允许公使觐见，派遣使臣驻扎各国。威妥玛措词更为激切，等于恫吓。他说：“各国在华都有要务，不能弃置，系中华立约相保”

，如不照行，难免干预，中华将不能一统自主。如决意试行，“各国闻之，无不欣悦”。除遣使、铁路、电线外，并应开采五金、煤炭，所需经费均可借贷，所需人材并可约外人相帮，亦即中外合办。又说：“各国代谋诸事，虽谓于外国有益，实于中国更有大益。”阿礼国声称威妥玛系奉令撰成，希望不要轻予搁置，总署自不得不加理会。于是又可知所谓新政不尽出诸中国自发，而是外力胁迫所致。

一八五八年的中英天津条约规定，十年后应将税则及通商章程加以修改。总署知道届时定有新的要求。觐见、遣使、电线、铁路、开

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矿诸事，近年外人既一再提及，内河通航，他们亦极重视，而内地私设行栈，偷运食盐，层见叠出，教案日益严重。一八六七年六月，恭亲王等根据数年来的经验，又感于各国深险狡黠，遇事矫执，不独于条约中已载者，难稍更动，且思于未载者，更为添增，来岁修约，必求大遂所欲，深恐再为修约之事，引起严重后果，必须预拟对策，因奏请令南、北洋通商大臣派人来京，以备查询。十月，再请通饬与交涉有关各省当局，就上述觐见、遣使等事，各抒所见，详慎筹划，谓今日已成列国战国，“非空言道德所能谈笑而却兵戎，亦非徒抱殷忧所能涕泣而销祸患”。曾国藩认为除觐见、遣使、开矿外，其余俱不可行。左宗棠久恶赫德、威妥玛的慢悖，仅同意觐见、遣使。李鸿章与沈葆桢（船政大臣）的主张大致相同，赞成觐见、遣使，电线、铁路、轮船、开矿，可自行试办。一概反对的为直隶总督满人官文。

一八六八年阿礼国曾三次向总署致送修约节略，要求免征洋货匣金，改正关税，准许内河航行，添开长江沿海码头，设立海关官栈，内地设栈，洋人由外国设官管理，洋盐进口，开掘煤矿等。总署不肯全允。阿礼国于内河航行，内地设栈，开掘煤矿始终坚持，对添设码头数目亦有争执，兼及电线、铁路。十一月，邀同美使劳文罗斯（J. Ross Browne）同至总署谈判，言词不逊，最后双方拟定了一个约稿。

英、美、法政府恐操之过急，可能激起中国人民反抗，开矿、筑路及内河行轮更会直接影响人民生计。而且原则上曾国藩、李鸿章等已表示赞同，总署于推广贸易亦有了让步，一切不妨出之以渐。翌年，英政府决定修约暂行延期，以待中国人民心理演变，美国表示同意。阿礼国向总署提议，将上年约稿作为暂行章程，不算修约。

总署谓如不算修约，须再俟十年，方可议修。阿礼国愿再相商。十月二十三日，中英新约画押。进口鸦片及出口之丝，税率均予提高。英国商人以未全遂所欲，竭力反对，英政府未予批准。直至一八七六年，烟台条约订立，方告一段落。英、美所谓对华协和政策，终不许损及到它们的现实利益。

同治年间与各国订立新约，多为外人促成，遣使出洋同样与外人有关。英国公使频以为请，总署藉口“中国并无赴外国应办之事”婉谢。然又感于外人于中国虚实，无不洞悉，中国于外国情伪，一概茫

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然，有意派员出国，探其利弊，以资筹计，所顾虑的为礼节问题。一八六六年赫德请求返英完婚，建议恭亲王、文祥酌派同文馆学生随行，以广见闻。恭亲王以与特派使臣体制无关，表示首肯，由总税务司文案斌椿率同文馆学生三人前往。①先后至巴黎、伦敦及瑞典、俄、德诸国，英女皇曾予接见，往返五月。此为中国初次派往西洋的观光团，在斌椿的游记中多少可发现他的西方认识。

一八六五年蒲安臣返美述职，总署大臣请他代向所经国家解释误会。他答以如中外之间发生争执，愿从中调解。蒲安臣到华盛顿后，西华德令他转告总署，欢迎中国遣使来美，一八六七年蒲安臣决定辞职，恭亲王设宴祖饯。蒲安臣“自言嗣后遇有与各国不平之事，伊必十分出力，即如中国派伊为使相同”。为修约交涉，赫德屡劝总署遣使，以缓和各国要挟，恭亲王、文祥为之所动，难的是人选。现在蒲安臣既有此表示，文祥乘机请他担任中国使臣。经多次商议，赫德从旁敦促，蒲安臣毅然接受。十一月正式派他往有约各国，充办理中外交涉事务大臣。总署章京记名道志刚、记名知府孙家谷亦以同一名义偕行，实际为会办，英使馆翻译柏卓安（John M. Brown）、海关法员德善（E. de Champs）为协理（秘书），意在笼络英、法，组成一个混合使团。一八六八年，蒲安臣先到美国，觐见总统朱文逊（A.Johnson）。所至发表演说，谓中国正在采取西方文化，步入和平进步之途。七月，与西华德签订“中美续增条约”，即天津条约的附约，订明两国人民听便往来居留，优待游学，设立学堂。美不干预中国内政，如中国有意兴办电线、铁路等，亦愿予技术协助，可谓为平等条约。