第五章 强国主义
“削藩”（一）
俄罗斯作为一个独立的国家出现在世界舞台上，是苏联解体的结果。可以说苏联时期困扰着中央与地方关系的各种问题，俄罗斯也基本上都继承下来了。解体之前的苏联，当然俄罗斯联邦也包括在内，徒有联邦制国家的形式，实质上却是一个高度集中的单一制国家，或者说得更严重些，是一个帝国主义制度的国家。叶利钦时期，由于政府和议会没完没了的政治斗争削弱了中央的权力，地方势力日益增强。当时，叶利钦为了在与国家杜马的斗争中寻求地方政权的支持，与自治共和国的总统和各州的行政长官单独达成协议，总统允许地方做
他们喜欢做的事，作为交换，在总统需要的时候，地方鼎力相助。结果是，立宪的联邦变成了契约的联邦，或者如乌拉的鞑靼社区领导人拉马扎诺夫所说，“这不是联邦制，这是封建制。”
到了20世纪90年代中期，地方领导人改为全民选举产生，总统丧失了对地方领导人的任免权。靠民选出山的地方领导人权力迅速扩大，州长、共和国总统成为本地区的土皇帝，中央对地方的控制能力越来越弱。地方领导人权力的扩大产生了一系列消极后果，在实际工作中出现了一系列奇怪现象：第一，俄罗斯的一些地区享有无限的立法自由，地方通过的法规，包括涉及财产权、税收和关税的法令中，有三分之一与联邦法律和宪法相抵触，俄罗斯各边疆区和州之间建立起贸易壁垒，或者更糟，干脆竖立起界碑。这种情况无论在哪个国家都是不可思议的。第二，许多地方主体建立的制度无论如何都不能称之为民主制度。政治权力，同市场经济一样，并没有在那些地方“生根发芽”，而是仅属于亲近地方官僚的少数人。第三，分布在各地的为数众多的联邦权力机关的分支机构(警察、法院、税务和其它社会部门乃至军队)与其说是中央权力机关的工具，不如说是地方精英人物的保护机构，它们已经被同化，自上而下的权力机关已经消失。
第四，部分州可自行宣布实行紧急状态，甚至发行本地区具有货币功能的证券，中央无权干涉；还有一些州长在本地区为非作歹，引起居民强烈不满，克里姆林宫派要员持总统命令赴地方干涉，却被地方当局拒之门外；在地方选举中，某些犯罪集团公然利用民主堂而皇之地进入地方政府和议会，控制地方政权，中央对此却无能为力。第五，1995年实行的由地方行政长官和地方议会领导人组成联邦委员会(俄罗斯议会上院)的规定，使地方执行权力机关的领导人同时成了联邦立法权力机关的一部分。这实际上不仅违反了宪法规定的权力分开的原则，而且使联邦议会上院变成了有时不按专业原则运作的机构。很显然，这种情况对地方领导人非常有利，但不符合联邦中央权力机关的利益。同时地方过多攫取了国家利益所允许的主权，使中央政府对联邦各地方主体失去控制，为国家分裂埋下了的隐患。在这些飞扬跋扈的地方领导人中，远东滨海边疆区行政长官纳兹德拉克是最著名的一个。他在辖区内设立象征自己权力的标志物，颁发地方勋章。这还不算，为了加强对自己的管辖区域的控制，他甚至派人暗杀与自己为敌的政治家。对纳兹德拉克的种种劣迹，当地人都敢怒不敢言，因为没有相关法律制约，谁也奈何他不得。
由于普京在1998年就曾出任过主管中央与地方政府关系问题的俄总统办公厅第一副主任，因此深知如果不处理好中央与地方之间的关系，不要说俄罗斯的复兴是奢侈之谈，就连能否保持俄罗斯的完整统一都有困难。
因此上台后的普京有两种选择：一是对宪法进行修改。但这种办法代价高昂，而且也不能确保成功，因为现在的联邦委员会和地方立法权力机关未必会同意批准有损于地方主权的修正案。二是可以像美国一样，废除联邦主体通过的与宪法相抵触的法规，借助形式上属于联邦中央管辖的司法机构的裁决加强联邦中央的地位。但是，这也需要大量时间，因为在此之前要先使实际上受到地方当局控制的地方法院保持其独立性。
普京经过深思熟虑，在和26名最有影响力的地方领导人会晤后，选择了另外一个最激进但也见效最快的策略。
首先，普京于2000年5月13日将俄罗斯联邦各共和国、边疆区和州按地域划分为：以莫斯科为中心的中央区，以圣彼得堡为中心的西北区，以顿河罗斯托夫为中心的北高加索区，以下诺夫哥罗德为中心的伏尔加沿岸区，以叶卡捷琳堡为中心的乌拉尔区，以新西伯利亚城为中心的西伯利亚区和以哈巴罗夫斯克为中心的远东区等七个联邦区。
随后为了加强中央对地方的控制，普京在每个联邦区任命了一位总统全权代表。几天后普京公布了七大联邦区总统全权代表名单，其中五人是来自军队或国家安全局的将军。原圣彼得堡税务局副局长波尔塔夫琴科被任命为中央区全权代表，他与普京是老相识，普京对他十分信任。派到西北区任全权代表的是国家安全局副局长切尔克索夫将军，他也是普京最信任的人之一，普京的家乡圣彼得堡就在此区。内务部副部长拉特舍夫将军被派到盛产石油、天然气的乌拉尔区，普京希望他管好乌拉尔的自然资源。北高加索区由该军区司令卡赞采夫出任全权代表。此人两次参加车臣战争。伏尔加沿岸区由原政府总理基里延科出任全权代表，这里是基里延科的家乡，普京给他机会让他实施自己的经济纲领。原独联体事务部长德拉切夫斯基出任西伯利亚区全权代表，而退役将军普利科夫斯基出任远东区全权代表。
每个联邦区的全权代表要使国家元首能在相应的联邦区范围内履行宪法职能，直接隶属于总统并向总统汇报工作。全权代表接受国家元首的任命，任职期限由国家元首决定，但不超过总统任职期限。根据规定，全权代表有四项主要任务和13项职能。四项任务是：第一，在联邦区内组织执行总统确定的国家内外政策基本方针；第二，监督俄联邦宪法和联邦最高权力机关决议的执行情况；第三，确保总统在联邦区干部政策的实施；第四，定期向总统报告联邦区内国家安全问题、社会经济和政治局势情况。全权代表最重要的职能是协调联邦权力机关的地方机构执行联邦法律、总统命令和政府决议；协调护法机关的工作，评估它们的工作情况，并向总统提出相应的建议；监督遵守俄联邦宪法以及有关自由和人权的联邦法律；参与联邦主体国家权力机关的工作，其中包括，在必要的情况下在州杜马和政府就有关地方和中央利益的问题发表讲话；协商联邦权力机关驻地方代表的主要干部任命；参加拟订地区发展纲领。全权代表无权干预地区首脑的职权。只有法律和赋予他们的权限才是全权代表的工作依据。
“削藩”（二）
普京表示，将幅员辽阔的俄罗斯划分为七大行政区并且委派专员负责每一个行政区是为了更好地加强地方和中央政府的联系，这对于横跨欧亚大陆、涉及11个时区、由89个地区组成的俄罗斯联邦来说尤其必要。而且，这七位特使的办公地点将设在俄联邦安全委员会内，而不是下放到基层政权，以免造成令出不一的不利局面。“这样一来，地方政府向最高层反映问题可以多一个渠道。”
普京还发布总统令迫使涉嫌秘密支持车臣非法武装的印古什共和国总统奥会夫退役，并剥夺了他的中将军衔和重权。同时普京还暂停执行印古什总统和政府以及阿穆尔政府首脑发布的一系列法律文件，因为印古什总统和政府发布的法律文件有典型的违宪之处。根据这些文件，一些联邦执行权力机关的职权会被地方机关侵犯，这违反了俄联邦宪法，使地方政府的权力比联邦法律规定的增大了好几倍。而阿穆尔州政府首脑在决定公民出入俄罗斯国家边境问题上的法律也超越了地方政府的权限。普京还对巴什克尔托斯坦总统西莫夫擅自制定的各项法律进行了废除。他在致巴什克尔托斯坦共和国国务会议的信中指出，该共和国宪法中的一些条款“提出了建立具有完全国际法主权的巴什科尔托斯坦共和国的思想”。普京还指出，该共和国法律在巴什克尔托斯坦共和国总统有权在该共和国辖区内实行紧急状态的问题上和联邦法律相抵触。
接着5月17日，普京又发表了《告俄罗斯公民书》，提出了一系列法律草案。
第一，建议修改联邦委员会(议会上院)的组成原则。俄罗斯宪法规定，杜马经选举产生，联邦委员会则由代表权力机关、执行权力机关及立法权力机关的代表组成。这些代表一般都由各地区的一把手、行政长官、共和国总统或地区议会领导人担任。对于这一状况，普京认为，这将导致各地行政长官和共和国领导人既是执行权力机关的代表，同时又是联邦委员会成员，那些议员成为了自己应当执行的法律的起草者。这违反了权力分开的原则。各地区领导人应当集中精力解决本地区的具体问题。而立法工作则应由其代表负责，但要在常任和专业的基础上进行。于是他提出联邦委员会议员由地方选派，为长期专职职务，联邦主体的行政长官不再兼任此职。
第二，执行解除地区领导人职务和解散违反联邦法律的立法机构的规定。如联邦主体领导人及地方议会不遵守联邦法律，总统有权解除领导人的职务和解散地方议会。
第三，如果国家总统在一定条件下可以解除地方领导人的职务，则地方领导人也应当享有解除其下属权力机关即地区、和市镇的领导人职务的权力。这些措施将使俄罗斯的统治方式发生深刻变革。普京说，这是实现国家现代化的第一阶段。
普京的上述举措，自然引起了联邦委员会和地方长官的不满。在这些改革中，只有一点能讨他们的喜欢，这就是能够解除下级的领导职务，其中包括联邦各主体首府桀骜不逊的市长们的职务。地方行政长官可以容忍总统取消他们颁布的某些法规乃至让七个联邦区的“将军长官”凌驾于自己之上。但是，他们无论如何都没有理由支持总统剥夺其联邦委员会成员的资格，因为这实际上是使他们失去了成为全国级政治家的机会，并使他们失去了议员的豁免权，而且随时有被总统解职的危险。库尔斯克州州长鲁茨科伊担心地说，“如果各地区领导人都不再是议会的代表，他们将成为普通的管家，任何一方警察都可对他们进行调查。”长期担任靼鞑斯坦共和国总统的沙伊米耶夫更是公开表示：“我看不出改变联邦委员会组成原则的想法有什么好处。也许，这一想法背后的目的不但要削弱国家杜马，还要削弱联邦委员会，使其变得更加无力，导致这一宪法权力机关只能起辅助作用。我还没有听说过哪个联邦主体的领导人不能同时承担领导义务和联邦委员会成员的义务。如果谁履行这些义务有困难的话，有一个简单办法：行政长官不想在联邦委员会工作，就让他派自己的代表参加。”
但普京的这些措施得到了以“团结”运动和俄共为主的国家杜马的支持。5月31日，国家杜马一读通过了联邦委员会组成程序法。6月23日国家杜马以308票赞成，86票反对的压倒多数通过了剥夺地区行政长官在联邦委员会席位的法案。该法案规定，联邦委员会的代表们从2001年1月1日起将由两名地区代表取代，其中一名由地方领导人委任，另一名则由地方议会选举产生。这是近十年来，俄罗斯议会进行的第四次根本性改革。第一次议会改革是从选举人民代表开始的，以1993年10月白宫事件而告结束。同年底，组成新的联邦议会，其中上院即联邦委员会是由各地居民直接选举产生的，期限为两年。后来根据叶利钦总统的建议，不顾多数议员的强烈反对进行了第三次议会改革。1995年12月国家杜马通过了联邦委员会新的组成程序法，即由联邦主体执行权力机关和立法权力机关领导人组成。
2000年6月28日，联邦委员会对该法律草案进行表决。心怀不满的联邦委员趁势发动反攻，只见托木斯克州议长马尔采夫一手用拳头敲打着桌子，一手晃动着俄联邦宪法，大声喊道：“这是我的位置，我是根据宪法赋予的权利占据这个位置的。”结果，联邦委员会以129票反对、13票赞成的表决结果否决了该法律草案。普京削减地方长官权力和设立“垂直权力机构”的计划遭到严重的挫折。如果不让联邦委员会行使否决权，就必须有三分之二的杜马议员投赞成票。但是由于有一半的杜马代表是由地方选举产生的，地方行政长官有对其施加影响的杠杆，因此斗争进入白热化。
6月30日，国家杜马以408票通过一份呼吁书，表示愿意与上院合作。他们呼吁成立一个协调委员会，对法案做出三点修改：第一，逐步更换联邦委员会的成员；第二，由联邦主体领导人亲自任命地方执行权力机关驻上院代表；第三，派出机构可以召回自己在联邦委员会的代表。如果联邦委员会不接受关于成立协调委员会的建议，杜马就推翻上院的否决。7月19日，国家杜马通过修改后的联邦委员会组成方式法案，同时推翻联邦委员会对总统有权撤销地方领导人法案的否决。
2000年8月，上述法案相继得以签署生效。随后出于安抚的考虑，普京在9月1日宣布成立由一些联邦主体的首脑和议长提出的联邦国务委员会，同时批准了联邦国务委员会条例。条例规定，国务委员会为咨议机关，其职能是协助国家元首行使职权，确保国家权力机关的协调运转和相互协作。其主要任务是讨论有关联邦与联邦主体相互关系的问题、国家建设和巩固联邦制基础的问题，以及有关机构对联邦宪法法律、联邦法律、俄联邦总统的命令以及俄政府决定的执行情况，并向俄总统提出相应的建议。国务委员会还将协助总统解决联邦权力机关和地方权力机关之间的分歧，并根据总统的建议讨论联邦法律和总统令草案、联邦预算执行情况、干部政策以及其它重大问题。
经过一系列的成功运作“可以说，国体四分五裂的时期已经过去了。”
“整党”
在叶利钦时代，由于其在杜马没有自己的政治党团，而以俄共为代表的左翼政党联合社会上其它左翼力量在杜马中组成了强大的反对派，使叶利钦提出的各种法案在第一、二两届杜马中受到了强有力的抵制。
1999年的第三届杜马选举中，亲政府的“团结”运动虽然获得了胜利(占据了第二大党的位置)，但俄共仍是杜马第一大党，而且在2000年1月18日的第三届国家杜马第一次全体会
议选举杜马主席和各委员会主席时，俄共的谢列兹尼奥夫被选为国家杜马主席，同时在国家杜马27个委员会中俄共获得了10个职位。
鉴于俄共势力的强大以及它在群众中的影响，普京在执政初期对俄共采取了怀柔与笼络的态度，设法改善同俄共的关系。普京在当选总统后的一次讲话中说，尽管人们对俄共可能会有各种各样的看法，但他认为俄共是俄罗斯目前惟一形成了体系的党。俄共当时对普京也采取合作态度，在杜马中支持了普京提出的一些法案。
但从内心讲，普京并不愿意保持这种“危险”的平衡。2000年5月27日在他的授意下，“团结”运动在克里姆林宫召开第二次代表大会，宣布改建为“团结”党。此前，“我们的家园—俄罗斯”、“全俄罗斯”运动、“俄罗斯统一与和谐党”等已宣布解散或停止活动，并号召其成员以个人名义参加“团结”党。加入该党的原“家园”领导人切尔诺梅尔金也参加了成立大会。普京更是亲临会场祝贺并发表讲话，希望“团结”党进一步发展壮大。“团结”党领导人强调，该党面临的任务是发展成为执政党。
随后为了对那些长期盘据俄政坛、势单力薄的政治组织进行一次毁灭性打击，把目前的近180个政治组织变成几个有固定群众基础的政党，加强国家对政党的管理，最终建立以两党或三党制为基础的多党制政治体系，普京于2000年12月26日在克里姆林宫会见了国家杜马各议会党团和议员团领导人，同他们讨论了政党法问题。会后久加诺夫和团结党议会党团领导人格雷兹洛夫表示支持普京总统提出的政党法草案，并决定在2001年1月的国家杜马会议上进行审议。
2001年6月21日经过反复讨论和修改，俄罗斯国家杜马三读通过了《俄罗斯联邦政党法》，联邦委员会于6月29日也批准了这一法案。接着普京总统在7月12日签署了《政党法》并予以正式颁布。《政党法》对政党的成立、登记和撤销、党员的人数和地区组织的数量、政党的宗旨和活动形式、政党的权利和义务等问题都做了详细的规定。其中比较重要的有以下一些内容：政党必须拥有1万名以上成员，并且至少在一半以上联邦主体内建有人员不少于100名的地区组织，在其它联邦主体的地区组织成员不少于50名；政党必须推举候选人参加全国立法、权力机构和地方各级自治代表机构选举；不允许按职业、种族或宗教属性建立政党；成立政党必须先组成发起委员会，举行成立大会，然后召开代表大会，通过党的纲领和章程，并把这些文件提交负责政党登记的部门审核；凡在杜马选举中得票超过30%而组成的议会党团，或通过单席位选举制在议会中拥有12名议员的政党都可以获得国家的财政资助。
根据《政党法》这些规定，俄各政党都大力发展新党员和建立新的地区组织，出现了对政党进行改组、联合或建立新党的高潮，为参加2003年12月21日举行的国家杜马选举和2004年3月7日举行的总统选举做准备。与此同时，一些达不到《政党法》要求、而又不准备同别的党联合的小党将不再作为政党进行活动。它们有的可能解散，有的可能改组为“俱乐部”类型的团体，将无权提出候选人参加各级立法和权力机关选举。但不排除有些政党和组织可能会转入地下活动。
普京颁布的《政党法》使中派政党实行联合，成为了杜马中的第一大党，组成了支持政府的多数派。2001年4月17日，国家杜马中的四个中派议员团“团结党”、“祖国—全俄罗斯”、“人民代表”、“全俄罗斯”经过协商，决定成立跨党团的协调委员会，从而大大加强了中派的势力。2001年7月12日“团结党”与“祖国”运动组成“团结—祖国联盟”，并着手建立统一的政党。12月1日全俄罗斯“团结和祖国”党成立大会在克里姆林宫大会堂举行。联盟领导人、紧急情况部长绍伊古在会上指出，在团结党、祖国党和“全俄罗斯”运动基础上成立的“团结和祖国”党将使全社会团结在总统周围，为俄罗斯的繁荣而工作。他说，今天成立的中派统一党应成为政权党。联盟另一位领导人、莫斯科市长卢日科夫指出，“团结和祖国”党将团结全社会的建设性力量，保护大多数俄罗斯人的利益。
普京在成立大会上发表讲话指出，俄政治激进的时期已经过去，未来属于那些善于克服私心和放弃狭隘政党利益的政治力量。他希望“团结和祖国”党有效利用现有资源，努力成为俄一支强大的、现代化的政治力量，成为多数党。他同时强调，不要把新成立的党称为政权党。
此次大会还选举出由18人组成的最高委员会，绍伊古、卢日科夫、沙伊米耶夫三人共同担任党的主席。2002年4月“团结—祖国”党举行第一届全俄代表大会，改称“统一的俄罗斯”党，并完成了在司法部的登记手续。“统一的俄罗斯”党在国家杜马中的议员数已超过俄共，成为议会第一大党，从而使普京在议会中获得了比较稳定的依靠力量。
据“俄罗斯杜马”网站公布的资料，本届俄国家杜马中各个主要党团的人数和所占百分比如下：“团结党”党团83人(1844%)、“俄共”党团85人(1889%)、“俄罗斯自由民主党”党团12人(267%)、“祖国—全俄罗斯”党团49人(1089%)、“右翼力量联盟”党团32人(711%)、“亚博卢”党团17人(378%)。
以上统计数字表明，“团结党”、“祖国—全俄罗斯”组成的“统一的俄罗斯”党在杜马中拥有132个席位。如果再加上“人民代表”议员团和“俄罗斯地区”议员团，杜马中的中派议员的总数将达到235人；左翼(包括“俄共”和“农工议员团”)的议员总数为128人；右翼(包括“右翼力量联盟”、“亚博卢”和自由民主党)的议员总数为61人。
2002年4月3日，杜马中的“团结党”等四个组织突然对俄共“发难”，他们联合提出一项议案，要求重新分配杜马委员会的领导职位。这一议案获得了通过，俄共失去了原先拥有的十个委员会中八个委员会的领导职务，只得到了文化旅游和宗教事物这两个无足轻重的委员会的领导权。“祖国—全俄罗斯”的杜马代表费杜洛夫甚至提出了一项议案，要求“取缔俄罗斯共产党在司法部的注册，彻底禁止俄共的一切活动，并追究其党首久加诺夫的刑事责任”。虽然这一提案遭到包括“祖国—全俄罗斯”在内的大多数人和司法部的反对，但俄共在议会中失去了一系列重要阵地。而此时俄共的内部也发生了分化。为了对杜马的上述决议表示谴责和抗议，俄共立即宣布放弃包括杜马主席和其它两个委员会主席的职位。但是，谢列兹尼奥夫拒绝辞职，两个委员会的主席古边科和戈里亚切娃也不同意放弃自己的职位。俄共于是在4月3日和10日分别召开了第六、七次中央全会并通过决定，要求谢列兹尼奥夫等辞职，并声称如果他们拒绝服从中央的决定，就要给予组织处分。但是谢列兹尼奥夫在同普京总统会晤后，拒绝了俄共中央要他辞职的决定。
在这种情况下，俄共于5月25日召开第八次非常中央全会，通过了将谢列兹尼奥夫开除出党的决议，同时被开除出党的还有古边科和戈里亚切娃。接着他们三人又被开除出俄共议会党团。普京总统在5月27日公开批评了俄共中央关于开除谢列兹尼奥夫等人的决议，表示继续支持他留任杜马主席。其它政党也支持谢列兹尼奥夫继续担任杜马主席，直到2003年新一届杜马选举为止。
通过这次“团结党”的进攻和俄共围绕谢列兹尼奥夫问题的争论，俄共在群众中的形象大受损害，而且这也标志着俄共的分裂。俄共势力因此大受打击。根据全俄社会舆论研究中心在2002年6月进行的民意调查，俄共在群众中的支持率为29%，虽然仍居各党之首，但比4月的35%下降了六个百分点，是2000年以来的最低点。
普京通过这一系列的“整党”活动，使国家杜马的组成已大大有利于自己的要求，反对党团如俄共已很难阻止克里姆林宫提出的法案在杜马中获得通过。如果说普京以前常常同包括俄共在内的各党派领导人会晤并征求他们的意见，那么现在普京只会见中派政党领导人，基本上不再听取别的党、特别是俄共领导人的看法。正是在这种情况下，杜马不顾左翼的强烈反对，先后通过了《所得税法》、《劳动法》、《土地法》等重要法案，杜马终于成为了普京可以控制的“橡皮图章”。
政府改革（一）
俄罗斯现行的行政体制成型于叶利钦时代。1993年12月12日俄罗斯通过的联邦新宪法规定了俄罗斯是共和制民主联邦法制国家，实行立法、行政、司法三权分立。但由于种种主观原因，俄罗斯的行政体制并不能适应其发展的需要。首先，国家行政系统职能转换滞后，跟不上市场经济需求的变化。俄罗斯经济转轨已经初见成效，但政治上的转型远未结束，真正意义上的行政转型刚刚开始。其次，国家行政系统组成不合理，各级政府组织之间的职权划分不科学，结构不平衡，其合理配置有待进一步探索。由于轻视行政机构自身的改革，苏联
时期的行政顽疾并未因高度集权体制被市场经济体制取代而得到纠正。叶利钦时期虽然多次精简管理机关，合并和划分主管部门，但既没能使政府和政府机关更精干，也没能使它们更有效率。国家权力机关和管理机关的工作人员1993年为882万人，从1997年起机关人员急剧增加，到2002年国家机关人员已达到了114万。机关人员开支在财政支出中的比重逐年增长，1995年占16%，2000年占23%，2001年占32%。与此同时，由于国家机关人员工资很低，造成了人才流失，有经验的专家纷纷辞职。
同时，俄政府也没有建立和实施完善的职业公务员制度，贪污腐败现象严重，甚至威胁到了俄国家利益。苏联解体以后，俄罗斯在公务员制度上迟迟拿不出新规定，国家行政机构几乎直接沿用了苏联时期的一些过时体制，官员缺少监督，贪污腐败十分普遍。俄罗斯的警察与强盗常常是同义词，一些中国移民和商人成为他们的掠夺对象。令人震惊的是，在莫斯科大学宿舍发生火灾的时候，消防员救火的同时竟然对学生宿舍进行了洗劫。俄罗斯的犯罪率近年逐年上升，黑社会活动极其猖獗，甚至出现掏钱购买议员候选人的现象，有人估计，目前俄罗斯的各级杜马议员，约有5%～10%是黑手党成员。
因此，这与普京的执政方略严重脱节。普京意识到，俄罗斯的发展问题已经日益突出。国际社会和当今世界的准则是残酷的竞争。无论从经济规模，还是从经济结构和效率看，俄罗斯都已无法和主要大国相比，其它大国已经将俄落下一大截，俄罗斯目前需要快步发展。由此，普京的治国方略逐步从“稳定战略”转变为“加速发展战略”。因此行政改革成为了普京为俄罗斯设计的总体发展战略的重要一环，是连接政治改革和经济改革的不可或缺的中间环节。
普京还认识到，俄罗斯所要建立的强有力国家“必须是民主、法制、高效的联邦制国家，必须提高司法体系的作用，完善联邦关系，加大打击犯罪的力度”。执行权力机构本应依法办事，但是现在的国家机关工作助长了贪污腐败。贪污腐败不是缺少惩罚的结果，而是限制经济自由的直接结果。普京感到，问题不仅在立法机关，也在执行机关的工作制度本身。现行的制度妨碍了改革，在许多情况下简直是阻碍改革。这种制度保护的是得到所谓“地位”租金的权力，保护的是受贿和违规。此外，由于领导人的软弱和不够自信，导致政权为一些公司和家族所瓜分。
虽然俄的行政存在着如此多的弊病，但普京上台之初却没有宣布进行大规模的行政改革，因为他预见到了可能的阻力，决定悄悄地分步进行。
2000年5月13日就在普京提出改革联邦委员会建议的同一天，国家杜马顺利通过了普京总统对卡西亚诺夫的总理提名。随后俄政府组阁很快完成，原内阁大部分成员基本留任。普京把卡西亚诺夫安排在内阁的重要位置上，主要是由于卡西亚诺夫的政治色彩淡薄，是典型的务实派官僚，最适合于推行自己的决策。
卡西亚诺夫新政府暂时只设四名副总理，即库德林、马特维延科、克列巴诺夫和赫里斯坚科。据报道，原副总理绍伊古主动提出不担任副总理一职。虽然卡西亚诺夫称新政府不设第一副总理，但从库德林主管的业务范围看，这位身兼财政部长的圣彼得堡人实际上就是第一副总理。
卡西亚诺夫政府明显不同于普京政府。如果说普京是个政治型总理的话，卡西亚诺夫则是个技术型总理。前者上任伊始就被叶利钦定为“接班人”，他的主要任务是结束国家的混乱局面，开拓俄罗斯新时代。叶利钦执政时期，由于重病缠身，总理在国家政治生活中的地位十分突出。而卡西亚诺夫同其前任不同，他的主要任务是要将普京的治国蓝图逐步变为现实。这就意味着，今后俄罗斯国家建设的大政方针将由总统及总统办公厅来制定，政府只需抓好落实。
同时，43岁的卡西亚诺夫，39岁的库德林也十分符合普京将领导层主力年轻化的要求。俄罗斯《论据与事实》周刊把这些人称为“血气方刚的内行人”。再加上这一代人不在忧郁的30年代或艰难的40年代出生，他们的青年时代在苏联探索宇宙、繁荣电影、在世界体坛取得辉煌成绩、电视机逐步普及和大学生自编自演的娱乐晚会中度过，他们是在“为我们的苏维埃祖国而自豪”的气氛中成长的，因此他们目标明确，雄心勃勃，干劲十足，没有多少教条和框框，也较少形式主义和陈规陋习，捍卫国家利益和讲究实效是其主要特点。与此同时，由于年轻气盛，他们也可能做出一些冒险的事情。随着政府的稳定，普京的改革步伐也日益加快。
2000年11月30日，格列夫在俄德经济论坛上表示，2001年初政府部门将进行大规模行政改革。2001年3月2日，前总理、现俄联邦统计署署长斯捷帕申通过有关媒体透露，普京正在制定行政改革计划。普京在2001年的国情咨文中也表示，“官员们不熟悉管理体制，因此，必须实行与时代要求和目标相符合的行政改革。国家机关应该成为国家政策小巧的执行工具。”
2001年3月28日普京开始了他执政以来第一次国家权力机构的大规模人事调整。对一些最重要的强力部门进行了大改组，更换了联邦安全会议秘书、国防部长、内务部长、税警局等四个强力部门和原子能源部等部门的重要官员。
在这一系列人事变动中，最关键和最引人注目的是俄联邦安全会议秘书谢·伊万诺夫改任国防部长，内务部长鲁沙伊洛改任联邦安全会议秘书，“团结党”议会党团领导人格雷兹洛夫出任内务部长，而63岁的国防部长谢尔盖耶夫作为总统顾问，将从事战略稳定问题的协调和研究工作。
政府改革（二）