第三章现代基金会的兴起与发展

随着20世纪的到来，美国的公益事业发生了很大的变化，有的史家称之为“革命”。因为此后成立的大基金会较之19世纪的公益慈善机构进入了一个新的阶段。这些新的基金会多有广泛的宗旨，其性质是私人的、独立的，但是管理方式正规，有自行选举的董事会、专职领导和工作班子，其服务对象是全社会。它们可以资助现有的机构，也可以自己建立有关机构，例如一系列的研究所、图书馆以及学校等。20世纪上半叶开始发展起来的众多而庞大的基金会，开创了诸多事业，以至于成为一种社会力量，与其他非营利机构一起成为一个独立的社会部类。这是19世纪的美国和至今美国以外的地区都无法比拟的。基金会的作用随时代变化而演变，整个20世纪可以粗略以第二次世界大战为界分为两大阶段，这刚好与罗斯福“新政”和福利国家的出现相吻合。

一、 时代背景

1 物质基础

出现“公益事业革命”最基本的物质基础是财富的积累。美国南北战争之后的几十年间工业化和技术的突飞猛进造就了空前的巨富。根据粗略的统计，1880年百万富翁不到100名，1916年已达4万人，其中少数人财富以亿计（1900年的1美元约相当于1990年的15美元）。1900年卡耐基将正处于顶峰时的钢铁公司

出售给摩根的银行，售价为4.92亿美元，他个人从中净得2.25亿美元的股份。此后，他即热心从事捐献，但是10年之后，其个人财产仍有1.5亿美元之多。洛克菲勒情况也大致相同，他是 20世纪前10年

的首富，1900年的资产是2亿美元，到1913年已达9亿美元，而且还在滚雪球般增长。其他如哈克内斯［Stephen Harkness,公共福利基金（The Commonwealth Fund）的创始人］的资产超过1亿美元，塞奇（Russell Sage）在1906年逝世时留下的遗产是6500万美元（一说为7500万美元）。这样巨大的财富聚集在少数私人手中，令他们自己都感到吃惊，如何处理这些钱呢？（1） 不能都用于重新投资扩大再生产，投资的回报率递减使再投资的意愿也递减；（2） 远远超过了他们自己家庭的消费能力，穷奢极侈到一定程度不能带来快乐，而且会引起社会反感，为自己造成不安全；（3） 留给后代，适足以害之。例如，老洛克菲勒的好友兼顾问弗雷德里克·盖茨（Fredrick Gates）告诉他，如不在生前以高于聚财的速度散财，他的财产将发生雪崩，祸及子孙，殃及社会。如何花钱成为大问题，这是美国从20世纪初以来独特的现象，也是大规模公益事业的丰厚而持久的物质基础。

《财富的归宿》　第三部分社会转型期

2 社会转型期

如美国社会史学家霍夫斯塔德（Richard Hofstadter）所说：从1890年到第二次世界大战可以称为美国的改良时期，除20年代略有逆转外，这个时期奠定了美国20世纪大部分的政治基调。①这一改良由19世纪末的平民主义、20世纪初的进步主义和30年代的“新政”组成。其中进步主义包括来自底层的平民的反抗，同时也包括社会各阶层的改良，其主题不是要改变美国的现有制度，而是要恢复被新兴大财团所腐蚀的早期自由民主的优良传统。

这个时期刚好处于社会达尔文主义指导下的自由放任经济的顶峰和要求平等的进步主义思潮勃兴的交汇点。那些大工业巨头们乘自由市场经济之风扶摇直上，到达高处时却发现自己已是众矢之的，被当作一切罪恶的化身，所植根的社会正在孕育着深刻的变革。他们处于两面夹击之中，一方面是底层劳动者的愤怒和反抗，另一方面是政府的反托拉斯法和其他限制措施。而更令人紧张的是

，欧洲的社会主义思潮也已传入。在这种情况下，有远见的企业家明智的做法是采取主动，融入社会改良的潮流。最方便、最现成的手段就是发扬捐赠的传统，并使其更加有组织、有目的，达到最大的效果。他们自觉地以主人翁精神来为国家排忧解难。因为这些大富翁都是制度的受益者，十分珍惜和热爱这个社会，不愿看到动乱和革命彻底改变现状，所以他们所从事的各项改革都是温和的、渐进的和有效的。这一改革的目标是：巩固正在迅速发展的企业制度和政治秩序，使之为广大公众所接受；使某些改良措施制度化，以防止带根本性的革命。现代基金会就是在这种背景下应运而生的。

《财富的归宿》　第三部分捐赠的规模要求新的组织形式

3 与美国的发展同步

特别需要指出的是，霍夫斯塔德所说的19世纪末至20世纪20年代不仅是美国的社会改良时期，也是探索精神高涨、朝气蓬勃的时期。新的发明层出不穷，人才辈出。这一时期一方面促成了经济的繁荣，积累了巨大的物质财富，另一方面社会的基调是艰苦奋斗、乐观向上和信心十足。大量涌现出来的各行各业的成功人士多数是贫苦出身，白手起家。他们中的多数在致富之后认为应对社会有所贡献，并不仅是消极地缓解社会矛盾，而是积极地企图根据自己的信念促进社会进步。进步主义运动的特点之一是相信教育能改变人，相信科学能造福人类。同时，这方面的需求的确大量存在。所以，早期基金会的捐赠大多投入教育和科研，培养了一大批精英人才，可以说为整个20世纪美国的繁荣富强打下了基础。

4 捐赠的规模要求新的组织形式

在19世纪末，这些巨富已经感到难以应付纷至沓来的捐款要求，有必要作出适当的规划，用老洛克菲勒的话来说，就是“变零售为批发”。老卡耐基认为科学地花钱与赚钱一样重要。他们都聘请了有胆识、善经营的顾问，为他们策划如何最有效地以其财富造福社会。于是，20世纪头20年出现了一批组织完善的现代化大基金会这样的新事物。最现成的组织和管理方式就是借鉴他们所熟悉的大企业：设立董事会，任命负责人，视需要设立办事部门。董事会既然有决策权，就可以随时视情况的变化而调整基金会的工作纲领和捐赠重点。所以现代大基金会从一开始就是一种可以响应不断变化的社会需要的灵活的、发展中的机构。

由于铁路和通讯手段的发达，美国当时已经连成一片，所以现代大基金会的眼界也不再局限于其出资者所在地，而及于全国，个别的如卡耐基和洛克菲勒基金会已经把事业扩展到美国以外，特别是洛克菲勒基金会成立的宗旨就是“在全世界造福人类”，而且事实上后来的工作的确遍及全世界。

另外，尽管捐赠者自己大多是属于某一个教派，但其基金会的眼光超越了狭隘的教派界限，这在董事会的组成和资助对象上都体现了出来。例如洛克菲勒自己是极为虔诚的浸礼教徒，但他也给长老会甚至天主教会主办的项目捐款，这在当时是需要突破某些阻力的。应该说，最早开启超越宗教先例的是19世纪30年代的吉拉德（Stephen Girard）。他是费城的富商兼银行家，于1831年逝世，根据其遗嘱将价值700万美元的遗产全部捐给费城，为白人贫穷子弟及孤儿建立一所学校，并规定任何教派的传教士不得进入学校，以便保持孤儿们纯洁的头脑不受教派冲突的影响。此事引起许多反对意见，其合法继承人向法院起诉，认为他无权这样做，特别是传教不能进学校的条款违反了慈善事业的本意。但1844年最高法院裁决其遗嘱合法有效，从此开辟了美国公益事业的新方向，为规模广阔的现代基金会扫清了道路。不过，真正视野广阔、超越宗教的基金会要到20世纪才具备普遍发展的条件。

20世纪最早的、起带头作用的三家大基金会是塞奇（RussellSage Foundation，1907）、卡耐基（Carnegie Corporation，1911）和洛克菲勒（Rockefeller Foundation，1913）。它们不但成立早、资金投入大，更重要的是无论在理念、经营方式、捐赠模式以及选择对象上都树立了榜样，创立了一种传统，奠定了以后蓬勃发展的基金会的基础。而且它们持续一个世纪，至今不衰，尽管在资产方面已不在前10名，但在捐赠方面仍然保持原来的特色并坚持其走在前沿的传统。

《财富的归宿》　第三部分 规模和数量急剧扩大

二、 20世纪后半期的特点

这里笼统地谈20世纪后半期，实际是从30年代末、40年代算起，其分界是罗斯福“新政”和二战的爆发。这个时期美国财富成倍地扩大，社会发生很大变化，政府福利政策大大增强，作为美国公益事业的一部分的基金会也相应有了新的变化。

1 规模和数量急剧扩大

1946年，根据塞奇基金会发表的不完全统计，全国共有505家基金会，其资产难以估计。1956年基金会中心首次发表的统计数字已有12259家，共拥有资产1000万美元，其中89%是1950年以后新建立的。1999年全国共有46000家基金会，总资金估计为3000亿美元。也就是说，20世纪前50年成立了1300多家，而后50年增加了4万多家，是1949年的23倍。总的说来，基金会在国民经济中所占比重基本稳定：目前其数字占全国近百万家非营利机构的5%，总资产占GDP的2%—3%。②

2 品种多样化

以前，绝大多数基金会是一些富人或家族出资成立的独立的私人基金会，经营方式比较单一，通过捐助其他机构进行活动，大多没有专业工作人员。后来的基金会类别五花八门，管理向专业化发展，专职工作人员大大增加，成为一种行业。还有一个突出的变化是女性工作人员超过半数，少数族裔比例也大大增加，改变了清一色白种男性的状况。

3 与政府相比，退居次要地位

尽管基金会本身呈大规模发展的趋势，但是由于政府职能的演变，在福利事业方面唱主角，私人基金会退居辅助地位，而且出现了“公私合营”现象。美国政府建立系统的社会保障制度始自20世纪40年代罗斯福“新政”，以后逐步发展，到60年代和70年代初达到高峰。联邦政府相当大的福利开支不是通过增加官僚机构来管理使用，而是通过私人非营利组织，包括基金会运作，特别是社区基金会。因为在美国的特定政治环境下，加强州县政府和地方非营利组织比直接扩大联邦政府机构要容易通过得多。从数字来看，20世纪50年代美国的社会福利机构70%的资金来源于私人捐赠；70年代非营利的社会组织规模大幅度扩大，其收入来自政府的部分已超过私人捐赠，大约为2∶1。同时，非营利组织用政府资金所运行的社会福利和服务项目也已超过所有联邦和各级地方政府此类项目的总和。到90年代，非营利组织的资金来源只有9%—10%是个人慈善捐助、公司以及私人基金会的拨款，约40%来自政府，其余约50%来自本组织在业务上的各种有偿服务的收费。90年代后半期，在克林顿政府大力消灭财政赤字的政策下，政府给予非营利组织的拨款也大量缩减。这样，强调社会福利事业主要应由私人承担、政府应退出的主张又开始抬头。所以在思潮上，战后又有一次循环。③这里是指总的非营利组织，基金会只是其中的一小部分。总之在战后的新形势下，基金会与政府的作用和相互关系发生了微妙的变化。

《财富的归宿》　第三部分职能多样化

4 管理正规化，职能多样化

一些历史悠久的老基金会在这个时期仍然十分活跃。经过两三代以后，家族的影响逐渐淡出。不论是新老基金会，大部分都有一个内部组织完善的过程。特别是在1969年税法对基金会加强控制后，私人基金会的运作更加规范，财务公开、年度工作报告成为制度。另外在管理机构的成分上也随着社会的变迁而变化，不再是清一色的男性、白人、上层精英，而自觉地向多样化发展，越到后来越是如此。例如洛克菲勒基金会的董事会从1986年至1996年，妇女比例从18％增至43％，少数族裔从23%增至29%，工作人员中妇女已超过半数，从29%增至52％，少数族裔从13％增至36％。④基金会有意识地公布这些数字，说明它们是自觉地在进行这方面的努力以赶上社会潮流。

基金会捐助的内容在继续其传统的同时，不断变换重点、创新项目以适应时代的需要。其中一项重要的演变是重视社会科学。塞奇基金会从一开始就以发展社会科学为重点，在这方面起了先驱作用。从集中于自然科学到重视社会科学，洛克菲勒基金会为一典型，但不是惟一的，例如凯特林基金会等都循此规律。战后，社会科学受到普遍重视。因为有志于社会改革的人士意识到问题更多在于人与人的关系而不是人与自然的关系，也就是更多是社会性的，而不是物质性的，因而人的行为更加重要。福特基金会从20世纪50年代初改组整顿开始就明确以社会科学为重点。当然在自然科学和医学方面的新学科的研究，例如癌症、艾滋病以及基因工程等方面的研究，还是继续得到各大基金会和专门的基金会的大量捐助。

《财富的归宿》　第三部分国际性加强

5 国际性加强

这是与美国战后的国际地位密切相关的。与前一个时期相比，大基金会在海外的活动分量明显加重，同时与美国外交的关联也更加明显。

在冷战时期，冷战的背景起了作用。各大基金会的指导思想原本就与美国的主流价值观相一致，在冷战背景下，更加自觉地维护和推进美国的思想体系，并且体现在其国际活动中。福特、洛克菲勒和麦克阿瑟基金会是其中的典型。冷战后又有新的项目，新老基金会不约而同的关注点是环境、人口、南北差距和若干对和平的新威胁。

20世纪最后20年美国经济持续繁荣，也造就了更多的亿万富翁。资产在10亿美元以上者从1983年的13名增至1997年的170名，根据《福布斯》1997年的统计，他们的净资产总数为2200亿美元。另外，美国1/3的财富集中在1%的巨富手中，但是对公益事业的捐赠却没有相应地上升，而是保持在每年占GDP的2%，或个人所得的1.8%。其原因之一是共和党政府实行减税政策对高收入者有利，因而削弱了他们因税收优惠待遇而作捐赠的动力。但是另一方面，新的基金会却大量增加，它们和大公司对公益事业有组织的捐赠表现出强劲增长的势头。私人基金会1980年至1995年的15年中新增加了16200家，亦即增加了40%；其总捐赠数1977年为53亿美元，1997年增至134亿美元，增长了152.8%。这在某种程度上与金融市场的坚挺有关，也反映了财富的集中，因为减少的是个人分散的捐赠。⑤

从数量上说，现在美国几万家基金会绝大部分是20世纪后半期成立的。有的成立较早，但兴旺发达起作用是在战后。福特基金会是最重要的典型。它成立于1936年，但是开始目标明确、发挥巨大作用是在1950年整顿之后。整个20世纪它无论在资产方面还是在捐赠规模、前沿性和世界影响方面，都执各大基金会牛耳。成立于20世纪中期而作用在后期日益扩大的还有凯洛格基金会（W. K.Kellogg Foundation，1930），但影响远不如福特基金会。20世纪后期的后起之秀是索罗斯（George Soros）的基金会网络（或称“索罗斯系列”）、比尔·盖茨与他的夫人成立的基金会以及麦克阿瑟基金会。它们的资产和捐赠都在前10名之内，并且都以全球性的问题为目标。

《财富的归宿》　第三部分社区基金会同时兴起

三、 社区基金会同时兴起

以上所述是以私人独立基金会为蓝本。它们占美国基金会的绝大多数。另外还有社区基金会（Community Foundations），在数量上占少数，但在美国人生活中有着极为重要的影响。它是由一个地区的居民为解决本地区的问题而成立的，与私人独立基金会同样是非营利公益组织，在总的目标和功能上有共同之处，其历史悠久也不亚于私人基金会。它的不同之处在于：

● 资金来源多样。可能是当地富豪个人出大部分资金创办，也可能由很多居民集资。有的地方由一家大的基金会为种子，带动许多小的社区基金会。有时大公司与若干社区基金会联手促进当地的福利事业。

● 没有特定的目标范围。其所关注的问题多为普遍的社会问题，如犯罪率、吸毒、公立学校的条件等。其规模和形式五花八门，没有一定之规。

● 资金多由当地一家银行或信用社代管。基金会主要职责是调查和发现本地区的需要，在资金供方和需求方之间起桥梁作用，并代为管理和使用资金。因此，社区基金会的工作中包括实施“捐赠者指定用途”的资金目标。

20世纪40年代后期，一般社区基金会遴选负责人的条件是：大学毕业、本地区人士并对改善本社区的状况怀有信仰，此外还要对福利工作有理解力和判断力。总之，应是本社区内有威望，与银行、法院、教育界都能说上话，并对社区福利事业有献身精神的人。

社区基金会具有一般公益事业的共性，但也有其特性，其特性就在于社区。这与美国建国的历史有密切关系。美国的起源是先有分散的居民区，然后才有地方政府，然后再有联邦政府。最初的移民自己择地而居，自然形成村落或社区。他们号称是英王的臣民，但是天高皇帝远，如有问题无法指望英政府的帮助，只有依靠社区内的居民互助。就是在美国独立之后，不断开拓边疆形成的新的居民区也难以事事指望政府。所以，美国人的思想传统中一方面是以个人主义为特点，另一方面又有集体互助的观念。社区是一个使个人得以在其中发挥潜力的框架，同时也是保障个人福利的手段。另外，在一个到处是利益冲突的社会中，社区组织还可以起到调和矛盾的作用，达到我们所说的“求大同，存小异”或是“和而不同”的理想境界。这更多不是从某种理论出发，而是从实际生活的需要得出的观念，也是美国立国的思想家们不断表达的理想。社区基金会就是既体现这一理想又为挽救这一理想而生的产物，其兴起的时间和社会背景与私人基金会差不多，都是在20世纪初，各种矛盾尖锐化，那种“和而不同”的理想面临严峻考验，特别是新兴工业城市的许多贫民窟社区成为一切矛盾的集中点。为回应这些问题，现代公益事业开始兴起（已如前述）。

社区基金会的发展与居住的分散化有关。20世纪整个过程中随着形势的变化有过较大的起伏。20世纪上半叶是从农村向城市集中的时期。特别是随着一些大城市的成长，富人及其财富多集中在大城市，因此传统的大基金会也先从大城市开始。后期向相反方向发展，富人多向郊区移动。到80年代以后，郊区和以前的农村也出现了新型工业，居民成分复杂化，大城市原有的问题开始出现，外加新问题，地方政府的力量远不足以解决，社区公益团体应运而生，社区基金会就是其中重要的成分。90年代的一个特点是社区基金会的大量增加，呈遍地开花之势。1989年到1995年就由282家增至413家，增幅70%。截至1999年，全国有345家，占基金会总数的3.3％，总资产228.58336亿美元，占总数的6.4％。⑥

《财富的归宿》　第三部分成立程序

四、 运作机制

经过半个多世纪的税法改革和基金会的自我整顿，美国现代基金会已经有一套相对统一的制度和大同小异的运作方法。

1 成立程序

（1） 注册。

根据非营利机构法律，可在联邦国会、州议会或地方政府注册。早期一些大基金会如卡耐基、福特等基金会在国会注册。洛克菲勒基金会因当时未能获国会通过，在纽约州注册。后来成立的大多数基金会都在所在州或市县注册，因为增长太快、太多，如果都集中到联邦政府有关机构根本无法处理；还因为各州有关法律不同，当地捐赠者在当地注册比较方便。但是正因为如此，有的基金会选择到另一州注册，以便于进行与其目标相符的操作。

在向有关机构申请注册时，必须提交章程。章程的必要内容各州也不尽相同，一般标准的必要内容如下：名称、期限（可以有年限也可以是永久性的）、宗旨、成员数目及其权利义务（可以没有成员，也可以有几级成员）、领导成员（董事）产生办法——选举或非选举、基金会内部规章制度条款（以不违背有关法律为前提）、开创时的地址和法人代表、第一批董事会人数和名单及每个人所属单位和地址、注册人的姓名和地址。

该章程将存入州务卿或有关领导机构办公室的档案。一经审查批准，基金会就合法成立。在有些情况下，还有一个向公众公布等待意见的过程，大多数情况不需要这一过程。章程一旦立案，很难修改，因此文本大多比较具有原则性。每个基金会的具体细则都另有“附加法”（bylaw），“附加法”的修改权在基金会本身，只需向政府备案即可。

在章程中申明的宗旨需包含两个要素：1 表明本基金会符合享受免税待遇的公益机构的条件；2 提供有效操作的框架。在这一前提下，各基金会的宗旨五花八门，从极狭隘、特殊、甚至怪癖的，到最广泛的如“造福全人类”都有。有的创办人预见到以后形势可能改变，专门在附加条款中说明董事会有权视形势的变化而改变宗旨。一个有趣的极端例子是：

1930年麻省某地有一个名叫戴维斯的人，捐款成立以其命名的基金会，专门指定用来奖励当地学校举止优雅的男学童。到1938年，该基金会向法院申请改变宗旨，将款项用于改造校舍，因为当地政府找不到举止足够优雅的男孩给予奖励。

（2） 捐款人信函。

这并非法律所必需，但相当多的重要的基金会都有捐款人信函以充分说明捐款人的意图，也是对基金会的宗旨的进一步阐述，成为重要历史文件。 例如：

塞奇夫人在捐款信函中除了表示对董事会的运作不予干涉、不加限制外，特别说明授权董事会将不超过1/4的资产本金进行年收入不低于3％的投资。这一规定是很有远见的，因为以后许多基金会都将遇到自身的收入问题，大多采取了类似的政策。