第26节

和消费则按竞争的市场价格分配。换言之，价格双轨制实际上就是保持计划体制不变的条件下，使黑市合法化。对中国经济起了巨大作用的乡镇企业就是靠了双轨价格发展起来的。

逐渐地双轨价格制发展成为双轨经济，即计划经济之外又生长出一块市场经济。在那里，活动的是个体户和假集体。由于市场机制比较能起作用，经济效率高，市场经济发展异常迅速。它在整个经济活动中所占的比例很快上升，最后计划经济被淹没在市场经济之中。当从经理到工人都可以在两个经济之间流动时，计划经济中人的行为规则逐渐向市场规则靠拢，最后国有制计划经济部分也可以运转得像私营市场经济那样有效率。至此，经济改革已经完全完成。

8．经济改革对政治结构的影响

由于所有制出现了多元化结构，国家不再是唯一的雇主，人们可以辞去政府控制下的工作，到市场上谋职。在非国营企业中职工没有政治学习，职工评级与政治表现无关，政府不能将自己的意志加在这些企业上。

主宰他们成败的是市场，他们尊重市场规则，人们的注意力从政治转向了经济，意识形成起了深刻变化，成为不可逆的改变。

在中国前体制下，人民没有选择制度的自由，所以安徽农民私下试行包产到户时冒了生命危险。现在由于所有制的多元化，人们进入了制度创新的时期，成都出现了不受保护的地下股票市场，北京出现了浙江派驻北京的派出所，中国正在进入一个制度创新的蓬勃时期，外来旅游者和企业家之所以感受到中国的活力，主要来自制度安排的灵活性。改革以来出台了上百个经济政策，颁布了上百个法律，1993年提出各种制度要与国际惯例接轨的原则，这些都证明了中国正经历着前所未有的深刻变化。当前的问题是如何在变动中坚守不容变化的原则，即市场道德和人权基础，它们可能以十分不同的间接方式被表达。

已经前述，意识形态的变化是根本性的变化，尤其是它具有不可逆性。因为当人们一旦接受了外界的某种信息并储存在大脑记忆之中，此信息即永远不可能被抹去，这就是不可逆性。众多的外界信息被条理化和抽象化，成为改变意识形态的原始素材。而意识形态的改变，导致人们对是非的判断和价值观的形成，最终影响人的行动决策。

美国社会福利中的官僚主义

官僚主义大概从古以来就有，但在自然经济为主的社会内，商品交换的量很少，社会内部各个经济细胞之间的联系很薄弱，政府对于经济活动的干预较少，官僚主义的为害只限于行政，立法，外交等系统的职能部门之中。然而从本世纪刀年代以来，由于大萧条引起的恐慌，人们对资本主义经济制度能否正常运转提出了怀疑，其结果是资本主义国家普遍加强了政府对经济的干预。其中由于政府直接插手财富和商品的转移，使官僚主义的现象从政治领域扩展到了经济领域。

美国在第一次世界大战之前，联邦州和地方三级政府的支出占整个国民收入的8％。但到1976年，这个百分比已上升到32％，80年代超过40％，其绝对值从1913年的30亿美元增加到70年代后期的4000亿美元以上。这一趋势几乎在所有发达资本主义国家中都存在着，例如英国占35％，西德也是35％，法国38％，瑞典43％，发达国家中税收最低的是日本，也占了21％。

这种趋势与凯恩斯的经济理论有密切关系。因为根据他的理论，资本主义世界因购买量赶不上生产量增加而引起的经济萧条，可以通过增加政府开支而解决，不管这种开支是用于兴建公共工程，救济穷苦群众，甚至用于战争消耗。政府开支既然能起克服萧条的重大作用，则通过征税以保证政府有足够的财力，便是理所当然的了。除了凯恩斯理论，在50年代前后兴起的结构学派观点也对政府介入经济活动提供了理论依据。这种观点强调一个好的政府机构可以确保资源的最优配置以实现国民福利的极大化，而不必完全依赖于市场机制。

政府大量地介入经济活动，意味着在经济往来中有很大一部分的财富转移是通过强制性的政府规定，而不是通过买卖双方的自愿交易而实现的。于是权力代替了契约，政府官员的意志代替了生产者和消费者的选择和协商，官僚主义的习气就带进了各种经济活动之中。诺贝尔经济学奖金获得者、美国著名经济学家弗里德曼对此作出了精辟的分析。他在1979年出版的《自由选择》一书中有相当一部分篇幅与此有关。里根总统评论该书是一本“上至总统，下至每一个平民百姓，凡是关心美国将来的人，都应读的书”。

社会保险

美国政府开支中占40％的是社会福利开支。在1953年，把零星的福利措施集中管理，改组了卫生、教育和福利部，当时的预算为20亿美元，不到国防开支的50％。而到25年之后的1978年这三个部的预算达到1600亿美元，为海陆空三军开支的一倍半。这么一大笔钱当然要有一定数量的人经手购买、管理、支付等等事宜，为此，政府雇用了全美就业人员中的1％的人从事与这些福利费用开支直接或间接有关的事务。这种福利美国通常称之为“社会保险”，经费来自对现在就业者的征税，用这笔税金支付给老年人和因各种原因丧失劳动能力的人以及因主要劳动力死亡减少了收入的家庭。然而它与真正的“保险事业”并不一样。首先前者是国家经办的，它不以盈利为目的，因而赔钱也不负责任，且有国库作它的后盾。其次，它是强制性的，凡是公民都有纳税的义务，而不问他有无参加保险的愿望，或者说，它把纳税和保险混在一起，成了一种既非纳税又非保险的两不像。第三，在一般的保险事业中参加保险的人从他自己缴的保险费中受益，而美国的社会保险事实上是一种收入的重新分配。原则上它虽然对富人征较高的税，对穷人支付较多的补贴，但由于福利条款中“一刀切”的规定，造成了许多漏洞。

为了堵塞漏洞，在基本条款之外又加了许多修正规定，然而修正规定仍具有“一刀切”的性质，于是不得不对修正再作修正。结果是一般老百姓弄不清全部有关纳税的规定，只好请律师来帮助自己填报税单。最后一个问题是，社会保险是当年的纳税人为当年的保险人支付福利金，它不是本人在年轻时为自己老年时作储蓄性的保险。因此随着人口年龄结构和就业结构的改变使得纳税人的负担不断加重，例如1950年每一个领福利津贴的人有17个人为其纳税，到1970年只剩下3个人为其纳税，到下世纪初最多只有两个人为其纳税。所以说，社会保险严格地说并不是真正的保险。

官僚主义的办事原则是按一刀切的条条规定办事，而不是按实际情况办事。纳税和福利的规定无论多么详尽，也总还有空子可钻，因此造成了就通常保险事业的目的而言是很不公平的情况，例如：一个人如果在按政府规定保了险的行业工作，他就可以得到津贴；如果恰好在没有保险的行业工作，他就得不到津贴。一个年过65岁的人如果决定去干活，而且其收入水平在中等以上的话，他不但得不到津贴，还要额外纳税——为不愿继续工作的老人支付津贴。又如低收入者的平均寿命一般比高收入者短，这就造成了穷人纳税的年头相对较长，而领取福利的年头相对较短。名目繁多的救济券诱使一些人专心致志于钻研救济条款，而且往往能够得逞，结果是一些“福利皇后”，驾着用多种救济券买来的豪华轿车周游各地。

以上这一切弊端，在真正的保险事业中是不大会发生的。保险，从某种意义上也是将财富从幸运者转移到不幸者的一种契约。但它却是公平的，因为参加保险的人认为自己有可能遭遇不幸才自愿去保险的，即使这种可能性没有成为现实，保险人也不会埋怨他支付了保险费。现有保险公司以盈利为目的，它决不会允许保险条款中有许多漏洞可钻。保险公司又受到同行业的竞争和顾客的精明比较选择。所以虽然以盈利为目的，它也不可能从提高保险费来增加利润，只能在与同行业相仿的保险费（作为一种市场价格）的收入限制下，通过提高其内部效率来盈利，因此它要精打细算，提高办事效率，不会像政府部门那样养一批官僚班子来处理保险业务，对于整个社会来说，保险公司虽然以图私利为其经营目标，却使全社会在消耗较少财富的条件下达到了目的；而由政府举办的“社会保险”，尽管它不以盈利为目标，却要消耗较多的社会财富来实现同样的目的。

住房、医疗、教育

美国联邦政府在1965年设立了住房和城市发展部，该部有2万名雇员，每年开支100亿美元以上，此外还有州和地方政府在住房方面花钱。这些钱用来为低收入的家庭建造住房，向中等收入的家庭提供公共住房，以及为租赁私人住房提供房租补贴。

然而住房补贴的计划同样受到官僚主义的损害。由于住房是公家出钱造的，首先是建造的质量缺乏严格的监督，牟取高额利润的建筑商得到了好处，而应该得到帮助的人受到损失，因为政府花在这方面的总预算是一个不变的量。其次，公家出钱造的房子往往缺乏良好的保养，不像私房出租给房客，双方对房屋的维修状态都负有责任。房主不会允许房客无端地破坏房屋，房客也不会同意房主该维修的地方不维修。公家的房子情况就不同，虽然也有许多规定防止房屋的过早损坏，但这些规定可能被遵守也可能不被遵守。事实上许多公共住房工程完工之后不到几年就损坏得不能住人，有门路的人相继搬出去，留下来的空房子成了贫民窟，甚至变成吸毒和犯罪的场所，于是房子更加破损得像“发生过巷战的地方”。

与住房计划有联系的是城市复兴计划，它规定政府出钱征用需要重建的地段，然后多半以人为的低价供私人开发者利用。显然，得到好处的首先是得到低价地皮的房地产经营者。而那些需要重建的拆迁地段往往是黑人和低收入人们的聚居处。结果是城市复兴计划拆掉的是黑人住房，重建起来的房屋是供中上等收入的白人居住，也就是加剧了社会上的不公平现象。这与复兴计划的初衷恰好背道而驰。这里的毛病也是出在政府的权力机构介入了经济事务。如果这些有待重建的地段确有复兴的客观条件，会有房地产经营者以合理的地价和拆迁补偿来从事开发。如果能达成开发协议，说明各个有关方面对协议都是满意的。现在的办法固然也使各方满意，但那是借助于国库的支出，增加了纳税人的负担，最终倒霉的是一般老百姓。还有一些在社会上有影响的，与政府部门有密切联系的大学、教会和公共机构，靠着这种城市复兴计划，来改善自己周围的环境。这种靠着权势来取得利益的做法，增加了“计划”所产生的流弊。

医疗照顾是美国花钱很多而群众意见又很大的又一个方面。过去，政府也出钱资助一些医疗保健事业，例如环境卫生、传染病防治、现役和退伍军人的医疗照顾，当初这笔钱的数字不大，到1960年还不到50亿美元，只占国民收入总额的1％。1965年开始实施了医疗照顾和补助方案，开支迅速增大，1977年己达680亿美元，占国民收入的4．5％。全国的医疗总开支中，经政府的手花出去的钱从1960年只占25％上升到1977年42％。在此期间，固然医疗设施也得到改善并在增加，但费用增加得更快，其结果是医疗的价格上涨了许多。这里起作用的是由于有关机构的官僚主义使浪费增大和医务界的行业垄断，限制了竞争。这样，就把价格抬了上去。

医疗照顾的实质是政府用从纳税人那里征来的税款代病人支付医疗费，因而政府成了医院的主顾。几千年来的行医过程从来是病人作为医生的主顾，因此医生必须对病人负责。现在政府成了医生的主顾，医生就变为对政府负责，病人的痛苦就较少地受到关心。医生首先是要满足政府的各种规定，当然，这些规定的宗旨也在于保护病人，使病人满意。但是，病人是否感到满意只有病人自己最清楚，政府中主管医疗的人决不会像病人那样清楚。可是决定医院经费、医生工资、工作环境的最终是政府官员，是官员们按规定标准检查医疗工作得到的印象如何，病人至多只有间接的发言权。

医疗社会化是从英国学得来的。英国从1965年到1973年的人年间医院工作人员总数增加了28％，行政辅助人员增加了51％，而床位的平均使用率下降了11％，这并非是由于病人减少了，其实英国在这一期间的每时每刻平均有60万人在等待病床。英国政府为了平衡有限的预算和病人巨大需求之间的矛盾，采取了压低医生待遇的办法，结果造成了1983年英国医务人员的大罢工。同时，有办法的医生纷纷逃离英国，每年移居国外的医生相当于英国医学院校毕业生人数的1/3。这就使得医疗服务的供需矛盾火上加油。事情总要找到它的解决办法，那就是近年来私人诊所、私人健康保险、私人疗养院迅速增加。

可是在美国，事情还不是那么容易地能得到解决。私人医生要开业，必须得到政府颁发的开业许可证，颁发许可证的工作通常由州政府委托给主要由知名医生组成的专门机构负责，由州的立法机关提出批准许可证的具体条件。确实，名医由于具有专门知识，他们最有资格来判定同行中谁具有开业的能力。但由于市场上无情的竞争力量，这些知名医生有意无意地限制开业医生的人数，以保持原来医生的垄断地位。当然，摈弃市场竞争是以牺牲病人的利益为代价的。现在美国医治费用出奇地高与医生的劳动报酬高出一般水平是直接有关的。

尤其糟糕的是这些参与发放开业许可证的知名医生的公正性受到了怀疑。因为能够开业的主要条件之一是“受过正式训练”，而在这些知名学者所在学校和研究单位读过书和做过事的显然应属于“受到正式训练”之列。于是资格审查委员会究竟是在为了病人的利益而工作，还是在为了本人所在单位，最终也是为了本人的利益而工作便受到了怀疑。这种资格审查的失当，必然妨碍许多有才能的医生获得开业资格，这方面有确实的统计资料作证。这样，不适当的医生开业许可证审批制度不但限制了医生人数量、抬高了医疗费用，而且在某种程度上降低了医疗质量。

从事于崇高目的的职业，而且具有高级专业知识的医生，一旦脱离了市场的监督，也难免染上官僚主义的习气，这说明了官僚主义并非是政府官员们所专有的。这种类似于行会的行动方式决不限于美国的医疗系统。事实上，不论是木工、汽车修理工、水管工等，在中等以上的城市里都有他们的同业工会。一个局外人尽管他具有高超的手艺，丰富的经验，甚至还愿意接受较低的工资，他也很难获准挤入这个行业里去。确实，工会对于这种具有竞争能力的对手格外地保持警惕。但这一切的结果都使消费者受到损失——用较高的劳务价格购买了并非是最好的服务。这种工会的超市场力量的介入也在出卖劳力的人群中造成巨大的矛盾。对于那些不幸的人来说，市场既然不能为他们提供公平的机会，剩下的出路就是诉诸法律，甚至诉诸暴力。这一点解释了何以近年来法律诉讼和暴力事件中与工会有关的占了很大的比例。同时谋私利、讲关系、开后门、裙带风也在腐蚀这些组织本身。先进昂贵的医疗新发明，急剧抬高了保险开支。由于医疗费由保险公司支付，新奇的医疗方法不论多贵也有人要用它，于是降低了社会效益，有些更能满足人民需要的消费被压制。

与医疗问题十分相似的是教育。美国建国初期一直到本世纪30年代，除有各州先后通过了强迫入学法令之外，政府对教育插手较少。学校大多是私人办的，不论大、中、小学多半如此。但以后逐渐展开了所谓“改革运动”，这个运动固然有其成功的一面，主要是提供了更广泛的入学机会，特别是在高等教育方面，但付出的代价很高，近年又出现了教育质量的问题，使得家长们对此十分担心。

现在美国的学校仍旧是公办私办同时并存。但由于国家用税收支持教育，公办学校大量增加。在1928年，高等学校中公立学校的人数比私立学校的少，到1978年上公立学校的人数增加了3倍。该年政府直接拨款的高等学校的经费己超过了公立加私立高等学校总经费的一半。在初等和中等教育方面，除了政府拨款办学之外，还有大笔经费用于教育管理，结果使得学校的控制权更多地落到了职业教育家手里，尤其在大城市里，由于政府直接管教育，学校权力日益集中，官僚主义的问题也日益严重。

教育中出现的问题，从实质上看，也是纳了税的公民不能直接对学校进行监督，而要通过政府设置的学监来行使此项权利。做父母的无法干预孩子受什么样的教育，不能通过缴学费来为孩子挑选学校。教师们虽然很知道如何因材施教可使教育活动效果最好，可是他们不得不应付学监们的挑剔。而教育和行政管理人员对公立学校运动的支持，大部分出于自私自利的动机。他们期望，因为是由政府而不是由学生家长直接交学费，他们将得到更牢靠的职业，更有保障的薪金收入以及对教育更大的控制权，因为学监们接管了教育的权力，家长的控制权被剥削，学校的职责也因而改变了。学校的基本任务本应是教会学生读、算、写，并通过文化的培养帮助学生树立正确的观念，但现在学校还被用来“促进社会流动性，加强种族结合”等一些与教育无关的目标。70年代中引起全国大争论的用校车接送学生的规定（为了消除种族隔离，要求黑白学生混校，规定用校车将孩子送到较远的学校去上学）就是一个例子。这些趋势不能不影响到教育质量。

出路何在

30年代大萧条引起的政府干预经济的做法，使得市场机制这个资本主义社会的基本法则受到严重的削弱，由此而引起的经济生活中的官僚主义问题日益受到公众的注意。但是直到1980年弗里德曼的《自由选择》一书出版的前后，采取的主要办法还是用更详细更具体的规定来纠正以前那些一刀切的官僚主义的规定，这种办法实质上是用官僚主义来克服官僚主义，结果是机构越来越官僚化，互相抵消力量的无用工作越来越多，有许多统计数字证明，投入增加更多，产出增加得较少，总的情况是效率在降低。

以弗里德曼为首的一批自由派的经济学家特别强调了恢复市场机制的重要性，不但出版了一些书，而且还拍成了电视片，对社会舆论产生了相当的影响。近年来出现了放松管制（deregulation）的势头，例如对石油价格的政府限制已经取消，对飞机运费的管制已被废除，甚至邮政事业也出现了私人承办的机会。这一趋势不但在美国出现，而且波及到加拿大、意大利等国。一些垄断性的行业如铁路，原来受到的各种定价限制也在放宽，几年来实施的初步效果是好的。但在一些有政治敏感性的领域里，例如核电，审批的手续还没有简化。

按弗里德曼的主张，他本不是想取消累进所得税，而是希望把这种纠正贫富悬殊的税制当作唯一的，或至少是主要的公平措施，因而其他各种辅助措施就可取消，让市场机制去发挥作用。对于收入低于某一水平的家庭，政府征收负所得税，实际上是给予货币补贴。用货币补贴来取代各式各样的实物优惠，既可保证公平，又有经济效益。他们还主张充分开展保险业务，以此来弥补个人遭受的风险和不测。在这样的组织原则下，社会上也还会有不幸的人，此时私人慈善事业会得到发展。根据历史资料，美国在上世纪末到本世纪初，政府对经济事务的干涉很少，经济得到顺利发展，那时也是美国慈善事业大发展的年代。只是后来政府承揽了大部分的社会保险和救济，私人慈善事业的职能转移给了政府，它的进一步发展也就没有必要了。

自由派还必须回答一个问题，政府对经济不干预，会不会重演30年代的大倒闭大萧条（那次危机的损失相当于一次世界大战的损失）。弗里德曼仔细研究了30年代危机的产生，扩大和结束的过程，他的基本看法是危机并非必然发生，这是人群中产生的对金融界不信任的气氛传染扩散的结果。在危机中倒闭的一家最大的商业银行——美国银行，完全是因为储户不信任引起的挤兑风潮，同时联邦储备系统（主管全美货币金融）也没有及时作出有力反应而垮台的。美国银行倒闭之后对它的资产作了折价处理，最后每美元存款偿付了92．5美分。这证明它是一家殷实的分行，也证明储户对银行不信任引起的挤兑是一种盲目的行动，如果储户不盲目行动，7．5％的损失原也不至于发生。群众中确实存在着一种一窝蜂盲目行动的心理基础，因此政府的职能一方面是监督金融企业（以及一切企业）的合法经营，一方面是当群众中出现盲目的一窝蜂行为时，应对金融界提供强有力的支持，以稳定从银行到一切经济往来中的信任感。这样，严重的经济危机就不会重演。政府除管好政治、外交、国防、立法和司法，以及少数特殊经济问题（主要是垄断和所谓外部效应externalities）之外，其余的问题应留给市场去解决。甚至在少数特殊的经济问题的处理上，政府也要充分估计到干预本身也有